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关于检查《行政诉讼法》贯彻实施情况的报告

文章来源: 中国武进发布时间: 2016-11-04 09:08浏览次数:

根据《武进区人大常委会2016年工作要点》,今年常委会会议将专门听取和审议《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)贯彻实施情况的报告。为全面了解《行政诉讼法》在全区范围内贯彻实施情况,在常委会副主任朱建康的带领下,执法检查组在8月中旬,分别深入到法院、检察院、湖塘镇、西湖街道、人社局、城管局、市场监管局、环保局、不动产登记中心、国土分局等10家单位进行检查。8月12日下午,常委会全体领导、区政府分管领导出席《行政诉讼法》贯彻实施情况座谈会,听取相关单位的情况汇报。各镇(街道)部分人大代表参加会议,对有关单位的工作进行评议,并分别进行满意度测评。8月15-18日,执法检查组分别到宜兴市、溧阳市、海门市、港闸区参观考察,学习"示范单位"的先进经验做法。现将执法检查的主要情况报告如下:
一、主要做法
多年来,"一府两院"高度重视《行政诉讼法》的贯彻实施,严格依法履行职责,依法维护当事人的合法权益,依法解决行政争议,有效破解行政诉讼"立案难、审理难、执行难",取得了明显成效。
(一)学法知法,转变观念。修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日正式实施,区政府高度重视《行政诉讼法》贯彻实施,制发推进依法行政工作文件,要求各部门、各镇(街道)把学习宣传行政诉讼法作为重要工作内容之一。区法院通过以案说法、公开审判等方式,积极宣传行政诉讼工作,促进行政机关、镇(街道)规范行政行为,提升依法行政水平。通过"法律六进""12﹒4"宪法日、法律咨询等多种方式,开展法制宣传,积极营造浓厚的舆论氛围,使公民、法人和其他组织对《行政诉讼法》的知晓率普遍提高,运用法律维护合法权益的意识不断增强。
(二)规范执法,减少纠纷。为了化解官民纠纷,各行政执法机关采取各种措施,规范行政执法行为,全面推进依法行政工作。通过健全行政执法各项制度,落实行政执法责任,严格落实持证上岗、亮证执法制度。落实行政执法全过程记录制度,持续推进规范、公正、文明执法。全面推行说理式执法。每年开展行政机关执法评议活动。行政执法人员的程序意识、证据意识、应诉意识不断强化,行政应诉水平不断提高。
(三)强化复议,及时纠错。区政府法制部门坚持"依法审理、定纷止争"理念,不断创新行政复议工作方式,做到行政复议与规范执法相结合,努力把行政争议化解在初始阶段。敞开大门受理行政复议案件,方便群众提出复议申请。在复议案件的每个环节坚持严格把关,实行逐级审查,确保办案质量。积极发挥行政复议功能,切实改变行政复议纠错不足的现象。2013年纠错1件,2014年纠错2件,2015年纠错6件,改变长期以来复议机关成为"维持会"的现象,摆脱了行政复议公信力下降的现实困境。
(四)重视立案,保证诉权。区法院树立以人为本的司法理念,根据《行政诉讼法》立法宗旨及司法解释精神,对属于《行政诉讼法》和司法解释规定受案范围内的,应立尽立,及时立案。对于法律规定不明确的,从有利于保护当事人诉权出发,以先受理为原则,进一步降低了立案门槛。通过公开立案流程,保障当事人知情权、参与权和监督权,杜绝有案不收、有诉不理或者故意拖延等现象,有效保护当事人的诉权。
(五)依法审理,提升质效。区法院围绕公平正义目标,规范司法行为,不断提高审判质量和水平。坚持"法无授权不可为",加大司法审查监督力度,督促行政机关依照法定责任、权限、程序,公正规范执法行为。坚持纠正行政不作为、慢作为、乱作为,依法审结行政机关不履行职责、迟延履职、不当履职等案件。2015年依法判决行政机关败诉案件11件,行政机关败诉率11%。坚持依法解决行政纠纷,注重法律效果与社会效果相统一,建立和完善行政诉讼协调机制,加强诉前、诉中、诉后的沟通协调,妥善化解一批行政纠纷案件。既保护行政相对人的合法权益,又支持依法行政工作,实现行政审判工作社会效益的最大化。坚持深入推进司法公开,严格执行司法公开各项制度,依托三大公开平台,及时全面规范审判流程、裁判文书和执行信息的公开。广泛接受人大代表、政协委员、执法单位和社会公众的监督,促进行政审判质效不断提高。
二、存在问题
修改后的《行政诉讼法》正式实施,倒逼行政机关要善于用法治思维、法治方式解决行政争议。目前在贯彻实施《行政诉讼法》过程中,还存在一些不容忽视的问题。
(一)行政争议处于高位运行。2012年12月21日至2015年4月30日28个月内,区法院共受理行政诉讼类案件210件,而2015年5月1日至2016年6月30日,即修改的《行政诉讼法》实施后14个月,共受理行政诉讼类案件共计185件,每月平均上升57%。以区政府为被告的行政诉讼类案件呈逐年上升趋势:2013年10件;2014年12件;2015年25件;2016年前三季度为28件。2015年,常州市各级法院审理的行政诉讼类案件中,行政机关败诉案件共计29件,而全区行政机关败诉案件为11件,占全市的38%。全区申请行政复议案件,上升趋势较快: 2013年37件;2014年41件;2015年72件;每年平均上升25.6%。行政诉讼类案件数量的不断增长,一方面由于立案登记制实施以后,行政诉讼积案集中涌入;另一方面体现的是行政诉讼日益成为群众维护自身权益、监督行政机关权力运行的有效方式。
(二)基层政府成为被诉重点。镇(街道)作为最低一级行政机关,行政行为直面群众利益,执法素质的高低直接影响群众对基层政府执政能力的满意度。由于镇(街道)工作人员的执法能力尚不足,对公共行政事务中涉及的法律掌握不全,对实体公正和程序公正的理解尚不深刻,追求"摆平就是本事,搞定就是能力",以致不作为、乱作为的情况时有发生。据统计,2015年当事人向区法院提起行政诉讼的案件中,以镇(街道)为被告的占到三分之一。在全区行政机关11件败诉案件中,镇(街道)共有8件,占行政机关败诉案件的72.7%。2015年,区政府法制部门办结行政复议纠错案件6件,纠错率为8.3%,其中镇(街道)被纠错案件5件,占纠错案件的83.3%。
(三)应诉能力成为明显软肋。《常州市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉规定》(常办发〔2014〕30号)颁布以来,各行政机关应诉工作有了明显进步,但与法律要求相比还很不相称。行政机关"一把手"出庭应诉为零。个别被诉镇政府(街道)分管领导法律知识缺乏,在开庭过程中不愿发声、不敢发声,甚至在开庭过程中当场查阅法条。有的行政机关或镇(街道)不能在《行政诉讼法》设定的举证和答辩期限内提交答辩状和证据,由此造成不利的诉讼后果。有的平时不注重证据的收集,在关键问题上无法提供证据证明自身执法行为的合法性,只能承担败诉的结果。
(四)政务公开成为关键环节。政府信息公开是法治社会的必然要求,也是监督行政权力的关键所在。从法院受理的行政诉讼类案件看,申请人提出的政府信息公开申请增长趋势较快,而个别机关和镇(街道)在实施过程中,不愿说、不会说等问题依然存在,导致政府信息公开案件占行政机关败诉案件的比重超过45%,反映出个别行政机关和镇(街道)主动接受群众监督意识不强。2015年,区政府法制部门办结的行政复议纠错案件中,涉及政府信息公开案件是5件,占到纠错案件总数的83%。
(五)程序违法成为败诉主因。在行政机关败诉案件中,有64%缘于程序不规范。其中超过履行期限的有4件,不严格按照法定程序的有3件。究其原因,部分行政执法人员重实体、轻程序思想观念仍然存在。如在一起拆除违章建筑纠纷中,当地镇政府在接到群众举报后,尚未通知当事人整改,即对涉案房屋进行强制拆除,滥用强制执行权,以"违法"的手段来拆除"违法建筑"。个别行政机关在行政程序中,缺乏行政程序意识,没有给予行政相对人陈述、申辩和听证的保障程序。
三、原因分析
随着修改后《行政诉讼法》的正式实施,行政诉讼案件立案改为登记制,行政争议出现了许多新情况、新特点。行政争议高位运行,行政机关败诉案件比例偏高,主要原因是:
(一)信息公开意识还不到位。对于人民群众提出的政府信息公开申请,一些机关和镇(街道)有的按照普通的来信来访处理,有的在法定期限内没有作出答复,有的没有按照申请人要求的形式进行答复,更有甚至拒绝答复。这些现象足以说明信息公开意识还没有真正确立。不可否认,当前申请政府信息公开有被少数人利用成向政府施压、寻求自身利益最大化的倾向,但这不应成为部分行政机关不履行或不恰当履行法定职责的理由。如在一起土地征收引发的政府信息公开案件中,申请人在近10年中多次要求相关行政机关公开征地审批手续和安置补偿信息,但所涉行政机关却始终不按照法律规定予以答复。这种"保密"方式不仅不能解决纠纷,反而增加了司法化解矛盾的难度。
(二)履职担当意识还不到位。由于行政辖区的频繁调整,使得规划区的划分更加模糊,在同一区域内有多个执法主体同存的情况,各执法主体间相互推诿致使一些违法行为积重难返。例如,一非法占地行为长达16年,一直未进行查处,现在再采取相应的行政措施,于情于理都不能服众。在征地、房屋拆除等敏感问题上,一些工作人员安于做"太平官",面对此类"棘手"的事情,多以"需要协调、情况特殊"等为由,能推则推,能拖则拖,不愿担当。由于不正确履行职责,导致行政纠纷不能及时化解。
(三)善用法治方式还不到位。自从行政诉讼类案件实行登记制以来,多年积累的土地征收案件,集中纳入行政诉讼范围。据统计,在行政机关败诉的11件案件中,有9件与土地征收、房屋拆除相关联,占比为81.8%。其中不依法公开征地安置信息的4件,违法拆除他人房屋的3件,越权拆除他人房屋的1件,不依法拆除违法建筑的1件。这反映出个别镇(街道)、个别机关在征地、房屋拆除等敏感问题上还不能善用法治思维和法治方式来开展工作。
(四)法制人才配备还不到位。法制人才配备情况令人担忧。一是镇(街道)法制人才匮乏。近年来,镇(街道)执法能力和执法水平没有明显提高,这与执法队伍和专职、专业法制人才配备的"短板"密不可分。镇(街道)工作人员对执法中涉及的法律法规掌握不全,许多时候"一知半解",对职责范围、权力边界、行为规范要求等认识不清。例某一单位仅在2015年的行政复议案件中,被纠错3件,占全区纠错案件的50%。二是区法制人才严重不足。近年来,全区行政复议案件数量逐年增长,行政诉讼类案件增幅较大,"官民纠纷"产生的原因异常复杂,行政争议化解难度不断加大,而区政府法制办公室现有人员疲于应付,难以全面履行法定职责。对照宜兴、溧阳等周边市县情况,从行政区域的基本情况、案件数量和人员配备等要素比较看本区室配备的人员最少,承担的任务最重(具体见附表)。
(五)工作机制建立还不到位。受区政府法制办公室人员配备不足的影响,一些工作机制尚未建立。一是基层工作指导乏力。近年来,虽然加强了对行政执法机关的工作进行监督检查力度,但出现了"重机关、轻镇(街道)"的情况,没有真正对镇(街道)的法制工作进行指导。二是考核机制尚未建立。根据中央、省、市关于加强行政应诉工作的有关文件要求,应建立依法行政考核体系,对于发生行政机关败诉案件的,应当主动分析原因,落实整改措施。符合行政执法过错责任追究情形的,由有关机关依法追究责任。目前,全区依法行政考核体系尚未建立。三是备案审查尚未落实。根据2009年2月6日通过的《betway体育平台 规范性文件备案审查实施办法》的规定,区政府"发布的具有普遍约束力的决定、命令",包括"政府制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务关系的具有普遍约束力的办法、规定、细则、通告、意见、通知"等,"应当报送区人大常委会备案"。然而,本届人大常委会至今未收到区政府报送的规范性文件备案审查。
四、外地经验
宜兴市、溧阳市、海门市、南通市港闸区在《行政诉讼法》贯彻实施过程中,积累了许多成熟的经验,成为全省"示范单位"。他们的主要做法是:
(一)完善法制工作机制。一是领导高度重视。宜兴、溧阳、海门、港闸区均建立和完善了依法行政工作机制。宜兴市委市政府高度重视法制工作,切实采取各种措施,在全市所有执法机关单位开展规范执法示范点创建,通过创建评出"十佳"和"示范点",促进了全市依法行政工作开展。二是加强基层工作。宜兴市从2009年起,在各镇司法所设立法制办,切实加强法制建设和依法行政工作。港闸区在各镇成立了法治建设工作领导小组,配备专职副主任,做好法治建设、依法行政工作。三是全面推行法律顾问制度。宜兴市、海门市早在2008年起,在全市实施推行法律顾问制度。
(二)加强依法行政考核。宜兴、溧阳、海门、港闸区普遍建立了依法行政考核体系。海门市结合工作实际,每年都出台依法行政考核细则,明确重点内容,实行日考核、月统报、年总评,并印发《行政执法监督月报》《行政复议月度报告》。行政机关负责人出庭应诉率达92%,其中一把手出庭应诉率达到52%。南通市港闸区建立了法治建设考核体系,31个部门参与、实行月考核、季点评、年总评,平时考核与年终考核各占50%分值,考核分值与年终绩效奖金挂钩。溧阳市按依法行政考核得分排名进行表彰奖励,并作为评先评优的依据。
(三)建立联席会议制度。海门市、港闸区、宜兴市均实行联席会议制度。一是实行"府院互动"制度。海门市在市政府常务副市长和政法委书记主持下,定期召开联席会议,实行"府院互动",对行政诉讼、行政复议工作进行研判。海门法院每年印发《行政审判白皮书》,通报行政审判工作基本情况、行政应诉和行政执法中存在的突出问题。二是实行行政复议委员会制度。2009年,宜兴、江阴、海门3市实行行政复议委员会试点,由市长、政府办公室主任、人大常委会内务司法工委主任、人大代表、政协委员、律师、相关部门法制科长等35人组成。复议采取听证方式,提前7天发通知,每次选取9名委员组成案审会,复议决定由复议委员会发出。
(四)严格备案审查工作。溧阳市、宜兴市、海门市、港闸区均严格实行政府规范性文件备案审查。溧阳市政府发文必须先有法制办主任签字后,市长再进行签发。对资源类出让、价格审定、特许类经营等文件的出台由法制办严格把关,从源头上控制。每两年对市政府文件进行一次清理评估,决定是否保留或修改还是废除,对清理完的政府文件全部予以公布。海门市政府规范性文件全部报市人大常委会备案审查,市人大设立法制科,专门受理规范性文件的备案审查工作,重点审查发文的必要性、合法性、合理性。
(五)加强法制队伍建设。宜兴市2002年成立法制办,单独列入政府序列部门,内设政策法规、执法监督、行政复议三科室,配备公务员6名,行政事业5名,行政附属1名,共计12名人员。溧阳市法制办编制10人,其中行政人员7人,事业人员3人,其职能重点做好行政复议、行政诉讼应诉、依法行政考核、规范性文件审查、执法检查等五项工作。加强镇级法制队伍建设,镇(街道)全部成立法制办,与镇综治办合署办公。
五、意见建议
贯彻实施《行政诉讼法》是构建更低行政成本和更高政府信用的重要过程,是化解行政争议、防范风险,切实维护人民群众合法权益的有效方式,有助于在全社会实行公平正义,增强公民对政府的信赖,使社会和谐,使国家安定。为进一步提高依法行政、公正司法水平,做好行政诉讼工作,提出如下意见和建议:
(一)切实推进法治政府建设。贯彻落实中共中央、国务院下发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,按照《江苏省法治县(市、区)考核标准》的要求,全面推进法治政府建设。一是强化领导干部法治思维。积极开展领导干部学法用法活动,教育领导干部自觉运用法治意识维护社会公共利益,不断规范行政行为,依法处理公共治理中的各种矛盾,自觉堵住行政行为中存在的漏洞,切实预防行政争议的产生。注重培养和选拔法治意识强、善于运用法治思维和法治方式解决问题的领导干部。二是完善重大行政决策机制。落实《江苏省行政程序规定》,规范重大行政决策程序,建立健全公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定重大行政决策机制,使重大行政决策符合法律的要求,符合广大人民群众利益的需求,符合维护社会稳定的需求。三是健全备案审查制度。要依照《监督法》的有关规定,按照区人大常委会《规范性文件备案审查实施办法》的要求,明确报送备案的审查范围,完善备案审查的工作程序,将"涉及公民、法人和其他组织权利义务关系的具有普遍约束力的规范性文件"等,及时报送区人大常委会备案。
(二)切实依法保护合法诉权。区法院进一步加大公开力度,将立案登记的范围、条件、流程以及起诉材料的要求等信息,在诉讼服务中心公示,方便公民、法人或者其他组织了解掌握立案登记制度的具体要求。要全面落实立案登记制,强化行政诉讼中的诉权保护,不得违法限缩受案范围、违法增设起诉条件,严禁以反复要求起诉人补正起诉材料的方式变相拖延、拒绝立案。对于应当受理的案件不立案或者故意拖延立案,以及不一次性告知当事人需要补正起诉状内容的,要依照有关规定,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法依纪进行追责。严格落实《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,全面如实做好记录工作,做到全程留痕,有据可查。
(三)切实提高预防纠纷能力。各行政执法机关和镇(街道)要严格规范行政行为,注重从源头上预防行政争议的产生。一是推行政府法律顾问制度。普遍建立政府法律顾问队伍,在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极的作用。二是推行行政执法调查和取证规则。建立执法全过程记录制度,通过执法信息系统等各种技术手段,加强现场执法活动的管理,确保执法有据可查,责任有据可追。在行政执法活动中,要严格按照法定程序,法定时限履行法定职责。三是推行综合执法试点。根据区委武发〔2015〕101号文件精神,要加快推进综合执法试点工作,大幅减少政府执法队伍种类,在重点领域内推行综合执法,避免交叉执法和重复执法。推进城市管理综合执法体制改革,逐步扩大相对集中行政处罚权范围,继续开展相对集中行政处罚权向镇延伸工作,不断提升镇(街道)行政执法效率和水平。
(四)切实做好行政应诉工作。要认真落实中央、国务院分别发布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,按照最高人民法院《关于行政应诉若干问题的通知》要求,不断提高行政应诉能力。一是确立平等诉讼主体观念。各行政执法机关和镇(街道)应认真学习有关文件精神,切实转变思想观念,确立行政机关与公民、法人和其他组织是处于同一平等诉讼主体的思想,切实转变丢面子、不应诉、怕应诉等陈旧观念。二是确立第一责任人的观念。根据常办发〔2014〕30号文件精神,"行政机关主要负责人为出庭应诉工作第一责任人"。作为行政机关主要负责人,要有依法行政观念,切实履行行政应诉职责,认真做好答辩举证工作,了解案件情况和案件事实,掌握争议焦点、涉案证据,熟悉法律依据,不断提高应诉能力。三是确立诉讼时效观念。要积极面对行政应诉工作,严格按照法定诉讼时限,组织应诉答辩材料,积极参加出庭应诉活动,提升行政应诉各种能力。
(五)切实完善各项工作机制。要采取各种有力措施,不断建立完善法制工作机制。一是加强行政应诉指导工作。针对镇(街道)是行政应诉的薄弱环节,法制部门要利用行政复议、行政诉讼中的典型案例,强化法制工作指导力度,努力提高镇(街道)法制工作水平。二是深化解决纠纷联动机制。"府院"之间要密切配合,加强信息共享和工作协调,充分发挥联动机制功能,提高化解行政争议效率,共同维护社会稳定。三是加快推进依法行政考核体系建设。要借鉴海门市等地的经验做法,对镇(街道)及行政执法部门在行政执法中存在的重大违法行为的,实行一票否决制。区法院要支持党委政府建立和完善依法行政考核体系,通过司法建议、行政审判白皮书等适当形式,提出加强和改进行政应诉工作的意见和建议,并以适当方式将行政机关出庭应诉情况向社会公布,促进发挥考核体系的倒逼作用。
(六)切实加强法制队伍建设。一个地区行政应诉工作开展好坏,与法制队伍建设密切相关。一是加强镇(街道)法制队伍建设。根据法制工作现状,区政府要切实研究解决镇(街道)法制人员的专职、专业化建设。要加强对镇(街道)执法人员的岗前培训和定期学习,克服"学习流于形式",避免"发些书、填张卷"了事的怪圈,使基层执法队伍"真学、真考、真查、真懂",自觉确立规范意识,自觉减少行政争议。二是加强法制办公室的力量配备。目前,部分法制工作机制尚未建立和完善,行政复议委员会尚未运作。为有利于法制工作的开展,适应行政复议工作的需要,更好地开展行政应诉工作,要借鉴外地"示范单位"的做法,及时配足区政府法制办公室力量,以满足化解行政争议工作的需要。三是加强法制机构建设。根据区委武发〔2015〕101号文件精神,加快研究镇和园区综合执法试点工作,加快配备相应的法制机构,配齐专职法制工作人员,使全区的依法行政工作上一个新台阶。(区人大常委会执法检查组)